增量配網(wǎng)改革在2017年中突然發(fā)力。

    2017年7月20日，國家發(fā)改委辦公廳、國家能源局綜合司發(fā)布《關(guān)于請報(bào)送第二批增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)項(xiàng)目的通知》。

    2017年的增量配電改革迎來了“第二春”——從2016年底第一批試點(diǎn)名單公布后的沉寂，到2017年中大規(guī)模業(yè)主招標(biāo)拉開序幕，再到11月30日國家發(fā)改委、國家能源局發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)的通知》，要求每個�。▍^(qū)、市）至少要有1-2個試點(diǎn)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)地級以上城市全覆蓋。

    2017年12月22日，國家發(fā)改委主任何立峰在全國發(fā)展改革會議上明確，2018年要以直接交易和增量配電市場化為重點(diǎn)深化電力體制改革。作為唯一與電力直接交易平列提及的具體舉措，增量配電市場化于電力體制改革中的意義可見一斑。

    這半年推進(jìn)的速度、廣度、深度，即使是已落定的項(xiàng)目業(yè)主對此也有些吃驚。eo記者回溯了2017年增量配網(wǎng)改革的幾個節(jié)點(diǎn)，在支持和質(zhì)疑的雙重奏下，改革推進(jìn)過程中諸多關(guān)鍵問題和答案正在浮出水面。

    7月：業(yè)主“爭奪戰(zhàn)”

    2017年7月20日，國家發(fā)改委辦公廳、國家能源局綜合司發(fā)布《關(guān)于請報(bào)送第二批增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)項(xiàng)目的通知》，設(shè)定了“930”這條“死線”，并指出除屬于電網(wǎng)企業(yè)以外的其他企業(yè)投資、建設(shè)和運(yùn)營的存量配電網(wǎng)外，新增配電網(wǎng)項(xiàng)目應(yīng)按照《招標(biāo)投標(biāo)法》及其《實(shí)施條例》的有關(guān)規(guī)定，一律通過招標(biāo)等市場化機(jī)制優(yōu)選確定項(xiàng)目業(yè)主。

    eo曾了解到，招標(biāo)過程一波三折，出現(xiàn)原本需要由市級能源主管部門組織的，縣政府卻在未與省市溝通的情況下掛出公告；部分省份采用邀標(biāo)形式，只希望省級能源投資平臺參與等狀況。

    不少省份對選定業(yè)主這件事著實(shí)為難，而重慶的嘗試一時間備受關(guān)注。

    2017年8月10日，重慶市增量配電試點(diǎn)項(xiàng)目業(yè)主市場化優(yōu)選方案在北京通過驗(yàn)收，提出PPP模式在增量配電領(lǐng)域的實(shí)施路徑、業(yè)主授權(quán)獲特許經(jīng)營及政府依法多途徑監(jiān)管、引入準(zhǔn)入競爭及建立退出機(jī)制等遴選項(xiàng)目業(yè)主的多項(xiàng)創(chuàng)新。

    2017年8月22日的《國家電力體制改革專題會議紀(jì)要》中再次圍繞項(xiàng)目業(yè)主做出指示：第一，地方政府不得指定項(xiàng)目業(yè)主，要通過招投標(biāo)等競爭性方式；第二，電網(wǎng)企業(yè)要積極參與競爭，但應(yīng)當(dāng)采取與社會資本合作的方式。第一批試點(diǎn)項(xiàng)目中電網(wǎng)企業(yè)控股、參股的項(xiàng)目不得超過50%，原則上不搞絕對控股。

    隨后，業(yè)界對此展開了系列解讀，包括“不得超過50%”指的是項(xiàng)目數(shù)量，“絕對控股”有51%和66.7%兩種判定標(biāo)準(zhǔn)等等。在增量配網(wǎng)這場“戰(zhàn)役”中，電網(wǎng)企業(yè)已不可避免地成為“不對稱監(jiān)管的對象”。

    一位股比已經(jīng)落定的項(xiàng)目相關(guān)主管告訴eo，從項(xiàng)目角度看，人力、建設(shè)、運(yùn)營加在一起其實(shí)壓力不��；從業(yè)務(wù)角度看，配電售電并重也并非易事，因而并不完全排斥電網(wǎng)參與，但又擔(dān)憂一旦“松口”就失去了話語權(quán)。

    公開信息顯示，截至9月30日，106家第一批增量配電試點(diǎn)中，共有57家確定項(xiàng)目業(yè)主，占到總數(shù)的54%；其中非電網(wǎng)企業(yè)參與的試點(diǎn)達(dá)到36家。

    業(yè)主名單基本確定后，多位業(yè)內(nèi)人士感嘆，競爭過程是殘酷的：談判時冷場、拍桌、情緒激動時有發(fā)生；實(shí)在無法被列入國家級試點(diǎn)的項(xiàng)目就在省區(qū)層面“低調(diào)”推進(jìn)；確定股比的時間前后可能長達(dá)數(shù)年……

    9月：區(qū)劃、價格、接入，三個“老大難”

    2017年11月3日電力體制改革專題會上，國家發(fā)改委副主任連維良提到，開展增量配電業(yè)務(wù)試點(diǎn)是一項(xiàng)創(chuàng)新性很強(qiáng)的工作，第一批增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)取得了明顯成效，但也出現(xiàn)一些突出問題，包括試點(diǎn)范圍劃分存在較大分歧；增量配電價格機(jī)制和核定方法尚未明確；增量配電網(wǎng)接入公共電網(wǎng)存在一定障礙等。

    自2016年10月國家發(fā)改委、國家能源局發(fā)布《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》以后，區(qū)劃、價格、接入就漸漸成為縈繞試點(diǎn)項(xiàng)目長達(dá)一年的關(guān)鍵問題。

    據(jù)公開報(bào)道，2017年9月8日，國家能源資質(zhì)中心在北京組織召開了《增量配電業(yè)務(wù)配電區(qū)域劃分實(shí)施辦法》討論會，重點(diǎn)對討論稿中涉及配電區(qū)域劃分原則、爭議與處理等關(guān)鍵性問題進(jìn)行了深入的研究、討論，力爭編制合理的實(shí)施辦法，為派出機(jī)構(gòu)頒發(fā)電力業(yè)務(wù)許可證（供電類）給予政策性指導(dǎo)。

    根據(jù)2018年1月初最終公布的《關(guān)于制定地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價格的指導(dǎo)意見》（下稱《指導(dǎo)意見》），配電網(wǎng)項(xiàng)目分為兩類，招標(biāo)與非招標(biāo)方式，后者價格確定可以選擇準(zhǔn)許收入法、最高限價法和標(biāo)尺競爭法中的一種或幾種方法。

    《指導(dǎo)意見》中還寫到“以盡可能低的價格為用戶提供優(yōu)質(zhì)配電服務(wù)”，對于有多個潛在投資者的項(xiàng)目會不會因?yàn)楦偁幎��?jīng)歷價格戰(zhàn)？投資收益能否真正得到保障？

    而最讓業(yè)主忐忑的還是增量配網(wǎng)背后的交叉補(bǔ)貼與普遍服務(wù)等“地雷”。一位項(xiàng)目業(yè)主告訴eo，增量配網(wǎng)的價格構(gòu)成及其復(fù)雜，心理真沒底。

    此外，《指導(dǎo)意見》提到，在配電網(wǎng)與省級電網(wǎng)接入點(diǎn)，由省級電網(wǎng)專為配電網(wǎng)建設(shè)變電站的，省級價格主管部門可探索核定由配電網(wǎng)承擔(dān)的接入費(fèi)用，并適當(dāng)調(diào)整配電網(wǎng)與省級電網(wǎng)之間的結(jié)算電價。

    eo記者曾報(bào)道過，多位業(yè)內(nèi)人士指出，目前業(yè)主都希望增量配網(wǎng)的投資界面能夠最大限度地延伸以求獲得更大的價格空間——220千伏變電站的建設(shè)權(quán)幾乎成了一種必爭資源，而這可能導(dǎo)致“高才低用”，過度超前投資。

    10月：剪不斷的分布式發(fā)電市場化交易

    任何一個專項(xiàng)改革都不是孤立存在的。

    2017年10月31日，國家發(fā)改委和國家能源局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于開展分布式發(fā)電市場化交易試點(diǎn)的通知》(發(fā)改能源【2017】1901號)。有人認(rèn)為分布式體量太小，難成規(guī)模；有人則認(rèn)為它可能是售電之外，攪動市場的又一條“鯰魚”。

    根據(jù)該文件，分布式發(fā)電參與市場化交易的其中一種模式是電網(wǎng)企業(yè)（含增量配網(wǎng)）按照規(guī)定收取“過網(wǎng)費(fèi)”，業(yè)內(nèi)人士分析，這將直接影響增量配網(wǎng)的營收。同時，由于電網(wǎng)規(guī)劃超前于分布式發(fā)電項(xiàng)目準(zhǔn)入，當(dāng)區(qū)域電網(wǎng)大規(guī)模接入分布式發(fā)電時，將間接增加增量配電網(wǎng)冗余投資，電力電量平衡也將影響到配電價格的核定。

    另一方面，根據(jù)相關(guān)政策文件，區(qū)域內(nèi)分布式發(fā)電項(xiàng)目，由電網(wǎng)企業(yè)支付國家度電補(bǔ)貼，由于可能生能源電費(fèi)補(bǔ)貼往往滯后，將嚴(yán)重影響增量配網(wǎng)運(yùn)營商的資金流。采用配網(wǎng)代收，省級電網(wǎng)代繳可再生能源補(bǔ)貼的模式，將進(jìn)一步影響資金運(yùn)作。

    有業(yè)內(nèi)人士建議，考慮到分布式發(fā)電就近消納的原則及電網(wǎng)實(shí)際建設(shè)進(jìn)度，負(fù)荷匹配情況，應(yīng)該先行先試，開展小規(guī)模、不同形式的分布式發(fā)電試點(diǎn)項(xiàng)目，先驗(yàn)證項(xiàng)目是否可消納，是否安全，是否經(jīng)濟(jì)。

    另外，參考增量配電試點(diǎn)項(xiàng)目業(yè)主招標(biāo)及配電價格形成模式，針對分布式發(fā)電項(xiàng)目，也考慮采用對應(yīng)的競爭方式確定分布式發(fā)電業(yè)主單位，降低區(qū)域的綜合用能成本。

    無論是增量配網(wǎng)，還是分布式發(fā)電市場化交易，都是新生事物。與其各行其道，不如聯(lián)合探索，提前避免將來各自推進(jìn)可能發(fā)生的矛盾沖突，尋找雙贏的結(jié)果。

    11月：迎來“井噴式”增長

    第一批增量配網(wǎng)試點(diǎn)從申報(bào)到批復(fù)，再到業(yè)主確認(rèn)前后經(jīng)歷了約一年的時間，而第二批試點(diǎn)從8月申報(bào)到11月名單出爐僅用了三個月，第三批試點(diǎn)申報(bào)則明顯擴(kuò)大了數(shù)量范圍。

    突然加速被理解為打破僵局、尋求突破的途徑，當(dāng)然也引發(fā)了諸多討論：

    存量和增量的區(qū)隔還會存在嗎？

    2017年11月3日的電力體制改革專題會上，國家發(fā)改委體改司王強(qiáng)巡視員建議，將增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)與混合所有制改革相結(jié)合，鼓勵電網(wǎng)企業(yè)將存量配電資產(chǎn)拿出來，引入社會資本參股，組成混合所有制企業(yè)建設(shè)運(yùn)營。國家發(fā)改委副主任連維良指出，結(jié)合增量配電業(yè)務(wù)改革擴(kuò)大電力領(lǐng)域的混改試點(diǎn)，要組織推進(jìn)一批混合所有制改革和電力體制改革相結(jié)合的增量配電業(yè)務(wù)試點(diǎn)項(xiàng)目，即多種經(jīng)濟(jì)成分、多種所有制共同參與的增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)，每個�。▍^(qū)、市）至少要有1-2個。

    2017年11月9日，根據(jù)重慶市發(fā)改委官網(wǎng)，市能源局電力處會同萬盛經(jīng)開區(qū)發(fā)展改革局、重慶能投售電公司等對9月關(guān)停的南桐電廠進(jìn)行調(diào)研，建議：尊重歷史沿革和實(shí)際發(fā)展情況，結(jié)合增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)，抓緊編制南桐電網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃，探索配電網(wǎng)存量資產(chǎn)開展增量配電業(yè)務(wù)試點(diǎn)的具體方式和路徑。

    “拉專線”到底行不行？

    初時，國家發(fā)改委、國家能源局在給重慶、廣東、新疆建設(shè)兵團(tuán)、江西、吉林、浙江、河北、福建、黑龍江、江蘇10個省區(qū)的電改試點(diǎn)方案復(fù)函中則明確要求堅(jiān)持平等競爭的原則，即發(fā)電企業(yè)通過投資建設(shè)專用線路等形式向用戶直接供電的，應(yīng)當(dāng)符合規(guī)劃，履行社會責(zé)任，按規(guī)定承擔(dān)國家依法合規(guī)設(shè)立的政府性基金，以及與產(chǎn)業(yè)政策相符合的政策性交叉補(bǔ)貼和系統(tǒng)備用費(fèi)。

    2017年2月22日國家發(fā)改委副主任連維良在云南電改現(xiàn)場會上首次指出，有序放開配售電業(yè)務(wù)不等于可以拉專線，不等于可以搞自備電廠，不等于可以搞局域網(wǎng)。

    業(yè)界對此解讀為：禁止已經(jīng)接入大電網(wǎng)的既有電源拉專線到增量配網(wǎng)，剛剛發(fā)布的《指導(dǎo)意見》也明確：配電網(wǎng)區(qū)域內(nèi)不得以常規(guī)機(jī)組“拉專線”的方式向用戶直接供電。但對于企業(yè)自備機(jī)組，卻未在增量配網(wǎng)相關(guān)文件中給予明確指引。

    能否在給予增量配網(wǎng)和省級電網(wǎng)平等市場主體地位的同時，保證其承擔(dān)社會責(zé)任，“網(wǎng)間”無歧視開放，防止形成配售壟斷，可能成為此次改革成敗的關(guān)鍵。

    “兩權(quán)分離”是否大勢所趨？

    在增量配電改革正式開啟之前，就有“早鳥兒”醞釀園區(qū)售電。在業(yè)界對配網(wǎng)放開事宜尚未形成概念之時，有業(yè)內(nèi)人士就提出“所有權(quán)與運(yùn)營權(quán)”分離的構(gòu)想，即混合所有制企業(yè)所有，電網(wǎng)企業(yè)運(yùn)營。

    《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》中提到，符合準(zhǔn)入條件的項(xiàng)目業(yè)主，可以只擁有投資收益權(quán)，配電網(wǎng)運(yùn)營權(quán)可委托電網(wǎng)企業(yè)或符合條件的售電公司，自主簽訂委托協(xié)議。

    業(yè)內(nèi)人士坦言，隨著第三批試點(diǎn)名單的確定，全國將有幾百個增量配網(wǎng)試點(diǎn)，而不是所有投資者都愿意自己運(yùn)營的，尤其是社會資本。

    “有的只是作為資本運(yùn)作項(xiàng)目，期待可觀的收益而已，同時由于缺乏先例，運(yùn)營細(xì)節(jié)的落地存在難度，因此‘兩權(quán)分離’的可行性、優(yōu)劣勢等是下一步要著重關(guān)注的�！�

    未來：監(jiān)管機(jī)制和信用體系缺一不可

    先說監(jiān)管。既然享有與電網(wǎng)企業(yè)同等的權(quán)利，就需要履行與電網(wǎng)相同的義務(wù)，接受相同力度的監(jiān)管，隨著價格機(jī)制的不斷完善，逃避應(yīng)繳納的交叉補(bǔ)貼、基金等以換取電價優(yōu)勢的項(xiàng)目就不會取得合法地位，反過來想，這也給大部分增量配網(wǎng)項(xiàng)目業(yè)主創(chuàng)造了公平的投資經(jīng)營環(huán)境。

    再說信用體系。根據(jù)相關(guān)文件，擁有配網(wǎng)運(yùn)營權(quán)的售電公司擁有電費(fèi)結(jié)算權(quán)。而一位獨(dú)立第三方售電企業(yè)的負(fù)責(zé)人曾告訴eo記者，用戶電費(fèi)繳交的狀況可能并不理想，這對企業(yè)現(xiàn)金流將產(chǎn)生最直接的影響。

    改革初期，項(xiàng)目尚未成型，配套機(jī)制也還未完善，但潛在投資者正在逐漸認(rèn)識到，配電業(yè)務(wù)所需投資甚大，回報(bào)則未必豐厚。